Указ о введении Положения о земских учреждениях в европейской части России

01.01.1864 (14.01). — Указ о введении Положения о земских учреждениях в европейской части России

Земское самоуправление

Издавна в России существовали различные местные (сословные) органы самоуправления. Но с середины XIX в. государство приступило к созданию представительного самоуправления различных слоев населения на основе самофинансирования и с передачей в их ведение местных дел, которыми раньше излишне обременяла себя центральная государственная власть.

Таковая система земства была введена в ходе либеральных реформ Императора Александра II. Мысль о необходимости образования особых органов местного хозяйственно-административного самоуправления возникла одновременно с подготовкой освобождения крестьян от крепостной зависимости. Около 20 миллионов крепостных получали известные гражданские права, могли вступать в более свободные экономические отношения, приобретали непосредственный интерес к местным хозяйственным делам. В то же время прежние обязанности помещиков по организации быта местного населения после отмены крепостного права отпадали. Поэтому и понадобилось создать земское всесословное самоуправление в местных нуждах губерний и уездов – для организации на общегосударственное благо освобождающейся свободной инициативы широких слоев народа.

Эта мысль впервые была провозглашена в Высочайшем повелении 25 марта 1859 г. как проявление большего доверия к обществу с целью достижения его большего единства. Составление проекта земской реформы было возложено на комиссию о губернских и уездных учреждениях под председательством сперва Н.А. Милютина, а потом министра внутренних дел П.А. Валуева. 15 марта 1862 г. в Совете Министров был представлен очерк положения о Земских учреждениях, который затем был рассмотрен и исправлен в особом совещательном собрании совета министров, под председательством Великого Князя Константина Николаевича. 2 июля 1862 г. проект Земской реформы получил одобрение Императора и осенью того же года опубликован в общее сведение («Северная Почта», № 212). 26 мая 1863 г. окончательно выработанные проекты были внесены в Государственный Совет, где рассмотрены с участием столичных губернских предводителей дворянства и городских голов.

1 января 1864 года Император Александр II подписал Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных учреждений с постепенным распространением их от центра к окраинам Империи. В течение 1865–1876 гг. Земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России. (Земская реформа не распространялась на территории с общественно-бытовым и хозяйственным укладом, отличным от традиционного русского помещичье-крестьянского. Реформа не затронула:  Сибирь, Архангельскую, Астраханскую и Оренбургскую губернии, а также на национальные окраины страны – Польшу, Литву, Кавказ, Казахстан и Среднюю Азию.)

Согласно Положению о земствах «губернии и уезды как самостоятельные хозяйственные единицы имели свои отдельные местные интересы, свои земские дела; дела эти должны быть вверены местному (земскому) самоуправлению губерний и уездов, осуществляющемуся в земских учреждениях. Заведование земскими делами уездов и губерний должно быть вверено самому населению уезда и губернии на том же основании, как хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное — распоряжению самого общества… Никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит; никто не чувствует так последствий дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела. Земским учреждениям должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведовании делами местного хозяйства губерний и уездов».

Основная мысль земского самоуправления – улучшение удовлетворения нужд  всего местного населения путем самофинансирования из средств налогоплательщиков, причем, кто больше имеет, тот больше и платит. Доходы земств составлялись из налоговых сборов с имущих слоев, а также из доходов от недвижимого имущества и промышленных предприятий самого земства, различных пошлин за пользование учреждениями и услугами земства; из пособий от казны, обществ и частных лиц. Главным же была энергия энтузиастов-интеллигентов и «кающихся дворян», горевших желанием конкретно послужить народу.

Земская деятельность охватывала все стороны местной жизни: народное просвещение, здравоохранение, пути и средства сообщения (включая местную почту), продовольственное дело, противопожарно-страховое дело, ветеринарию, статистику, сельское хозяйство, экономические и благотворительные мероприятия (для детей, престарелых и бедных).

В области сельского хозяйства мероприятия земства были направлены на распространение новых сельскохозяйственных знаний и навыков, организацию ветеринарных участков, санитарного надзора, кредитной помощи населению, улучшение техники земледелия. Земство открывало и содержало сельскохозяйственные учебные заведения — училища и школы, проводило чтения и беседы, организовывало специальные курсы, помогало работе сельскохозяйственных опытных станций. В случае неурожаев земства помогали ссудами нуждающемуся населению, сами закупали хлеб, семена, корм для скота, организовывали их раздачу населению.

Земская медицина была призвана обеспечивать всему населению безплатную медицинскую помощь в сочетании лечебной и санитарно-профилактической деятельности. Бесплатными были: амбулаторная помощь с выдачей лекарств, лечение в больницах, хирургическая, специальная помощь и родовспоможение, проведение мероприятий против инфекционных болезней и проведение различных санитарных мер. Уездные земства изыскивали средства на повышение квалификации медицинского персонала.

Особое внимание земства уделяли развитию народного образования. Именно земствам принадлежит заслуга в создании основ всеобщей начальной школы в России, открытии яслей-приютов для детей, подготовке учительских кадров, развитии библиотечного дела и сети бесплатных народных библиотек-читален. С расширением просветительской деятельности возникло земское издательское дело.

Принципиальной основой земского самоуправления было привлечение к руководящей работе представителей всех сословий (а не только тех, кто платит налоги). Личный состав органов земств не принадлежал к профессиональному чиновничеству, так как исполнял свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Избирали и могли быть избранными мужчины русского подданства старше 25 лет (женщины и мужчины моложе 25 лет избирательное право осуществляли через своих представителей), владеющие в пределах уезда определенным количеством земли, леса, недвижимостью.

По Положению 1864 г. «единственным видимым признаком для определения степени участия каждого в хозяйственных интересах уезда есть то количество имущества, которым владеет в уезде то или иное лицо». Имущественный ценз не устанавливался для крестьян, входивших в состав сельских обществ, для остальных избирателей ценз был одинаков — требовалось владение недвижимостью, оцененной не менее, чем в 15000 руб. или количеством земли от 125 до 800 десятин.

Избирательного права  лишались: лица, состоявшие под  судом или следствием, уже привлекавшиеся за разного рода преступления, отстраненные от должности в течение трех лет, лишенные духовного сана за пороки и исключенные из сословных обществ, состоявшие под  гласным надзором полиции.

По Положению 1864 г. существовали три группы избирателей: 1) частные землевладельцы — дворяне; 2) городские общества, землевладельцы, не принадлежащие к дворянскому сословию; 3) сельские общества. Крестьяне избирали своих кандидатов в гласные по одному от волости отдельно от прочих сословий (если в уезде было много волостей, то губернатор сам отбирал то количество гласных от крестьянских обществ, сколько было положено по закону для данного уезда). Гласные избирались сроком на три года. После выборов они давали клятвенное обещание «верно и нелицемерно служить и во всем повиноваться, не щадя живота своего, высокому Его Императорскому Величеству самодержцу… Противно должности своей и присяги не поступать».

Гласные, избранные по трем группам избирателей, входили в состав уездного земского собрания, которое было распорядительным органом власти в уезде. Председательствовал в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Исполнительными органами земского самоуправления были управы — уездные и губернские.

Земское самоуправление сыграло огромную роль в развитии материальной, правовой, политической и духовной культуры российской провинции и прежде всего низших социальных слоев, обеспечив им достойный уровень жизни. Особенный размах земская деятельность приобрела в эпоху реформ П.А. Столыпина. Например, в 1913 г. земства имели бюджет в 375 млн. рублей. Ничего подобного в то время не было ни в демократической Франции, ни в конституционно-монархической Англии. Именно земства (задолго до большевиков!) «создали в царской России такую грандиозную систему социальной медицины, подобной которой не существует нигде», – писал в эмиграции в 1926 г. бывший революционер П.Б. Струве. Это подтверждал швейцарец Ф. Эрисман: «Медицинская организация, созданная российским земством, была наибольшим достижением нашей эпохи в области социальной медицины, так как осуществляла безплатную медицинскую помощь, открытую каждому, и имела еще и глубокое воспитательное значение».

К сожалению, в числе земских деятелей оказалось много либералов, выступавших против Самодержавия. Косная чиновничья бюрократия вносила в противостояние свою лепту. Это вело к всё большему урезанию прав земских учреждений. Они, со своей стороны, стали добиваться создания земского самоуправления не только на губернском, но и на всероссийском уровне, и внесли этим свой вклад в Февральскую революцию.