Высшія правительственныя учрежденія. Земскіе Соборы.

Организація средняго и низшаго управленія имѣетъ цѣлью, кромѣ непосредственныхъ задачъ управленія, дать возможно лучшую почву для хорошей установки высшаго управленія.

Организація высшаго управленія, кромѣ непосредственныхъ цѣлей управленія, должна имѣть задачей — подготовить наилучшую обстановку для дѣйствія верховной власти. Оно должно доставить ей наилучшія орудія управленія, привлечь въ ея распоряженіе наилучшія силы страны, расположить ихъ взаимно такъ, чтобы онѣ парализовали недостатки одна другой и гармонически дополняли взаимную свою силу. Наконецъ, высшія государственныя учрежденія должны быть таковы, чтобы при нихъ вопросъ о личныхъ способностяхъ носителя верховной власти не могъ получать рокового для государства значенія. Ничѣмъ не стѣсняя личнаго дѣйствія Монарха великихъ талантовъ и предпріимчивости, высшія государственныя учрежденія должны послужить опорою Монарху слабому, дать ему всю помощь національнаго генія, и удобство освѣдомленія и критики, для предупрежденія той узурпаціи, къ которой столь склонны какъ отдѣльные государственные дѣятели, такъ и учрежденія, какъ только замѣчаютъ лазейки для пріобрѣтенія вліянія на верховную власть.

Только строжайшее раздѣленіе властей въ высшихъ государственныхъ учрежденіяхъ способно дать имъ хорошее дѣйствіе и обезпечить независимость самой верховной власти. Учрежденія законодательнаго (т.-е. точнѣе законосовѣщательнаго и законосообразовательнаго) характера должны стоять въ полномъ авторитетѣ и силѣ, обезпеченныя отъ узурпаторской практики со стороны власти судебной или исполнительной. Судебная власть должна быть обезпечена въ своей независимости и отъ нарушенія предѣловъ своей компетенціи властью исполнительной. Исполнительная же власть, сохраняя самостоятельность дѣйствія своего въ закономъ данныхъ предѣлахъ, должна быть вполнѣ подчинена властямъ законодательной и судебной, въ смыслѣ предѣловъ дѣйствія, контроля и отвѣтственности.

Учрежденія законодательной власти не должны быть обходимы и приводимы къ формѣ декорацій путемъ изданія, помимо ихъ, разныхъ «временныхъ правилъ» и слишкомъ распространительной практики Высочайшихъ повелѣній [1], министерскихъ циркуляровъ внѣ законнаго характера, или произвольнаго «толкованія законовъ» судебными установленіями. Точно также судебная власть не должна быть приводима къ бездѣйствію практикой «административныхъ взысканій». Каждый отдѣлъ спеціализированной власти долженъ преслѣдовать законнымъ порядкомъ подобныя вторженія въ область его компетенціи, и подвергаться за подобную вину строжайшей отвѣтственности.

Сама верховная власть находится среди этихъ спеціализированныхъ властей, какъ единственная универсальная, сохраняющая въ себѣ всѣ функціи (законодательную, судебную, исполнительную).

Въ верховной власти нѣтъ никакой спеціализаціи, и нельзя ея допустить, не искажая верховную власть. Единственное различіе, какое есть въ ея дѣйствіяхъ — это то, что нѣкоторыя части ихъ она производитъ самолично, прямо, другія посредствомъ передаточныхъ властей.

По обстоятельствамъ, верховная власть можетъ прямо взять въ свои руки всякое дѣйствіе. Но обычный нормальный порядокъ, требуемый здравой политикой, указываетъ какъ прямое дѣло верховной власти — направленіе всего управленія и контроль за нимъ. Совершенство же управительныхъ учрежденій состоитъ въ томъ, чтобы возможно больше освободить силы верховной власти на это ея прямое дѣло.

Высшіе спеціализированные органы правительства — законодательный, судебный, исполнительный, имѣя отъ верховной власти извѣстныя полномочія на свое дѣло, всѣ одинаково должны подлежать ея контролю. Что касается ихъ рѣшеній — то въ нѣкоторыхъ случаяхъ они допустимы, подъ отвѣтственностью данной власти, на ея собственное усмотрѣніе, въ нѣкоторыхъ же случаяхъ — обязательно подлежатъ утвержденію верховной власти.

Но и въ тѣхъ случаяхъ, когда судебной или исполнительной власти предоставлено окончательное рѣшеніе, это не отмѣняетъ права безграничной аппеляціи подданныхъ къ верховной власти. Безъ сомнѣнія — верховная власть можетъ дѣйствительно разсмотрѣть лишь незначительнѣйшую долю этихъ жалобъ, но принципіально она не можетъ снять съ себя обязанности, по мѣрѣ силъ, провѣрить дѣйствіе своихъ передаточныхъ органовъ и не можетъ отнять у подданныхъ ихъ естественнаго права искать защиты у верховной власти. Впрочемъ, какъ бы ни была мала доля разсмотрѣнныхъ и удовлетворенныхъ жалобъ — во всякомъ случаѣ это даетъ могущественную силу царскому контролю, и наказаніе, постигающее управительныя власти за неправое рѣшеніе, становится могущественнымъ средствомъ противъ ихъ злоупотребленій или небрежности.

Въ наибольшей степени личнаго участія Монарха требуетъ власть законодательная, ибо законъ, какъ указаніе общей постоянной нормы, необходимо требуетъ непосредственнаго утвержденія верховной власти.

Собственно законъ есть выраженіе воли верховной власти. Но изъ-за этого нельзя задавать вопросъ: для чего нужны органы законодательства въ монархіи? Вѣдь Монархъ могъ бы знать Свою волю и безъ нихъ? Это мысль наивности или невѣжества. Въ Монархѣ, какъ человѣкѣ, конечно всегда имѣются какія-либо желанія, и въ этомъ смыслѣ какая-нибудь «воля». Но есть огромная разница между этой частной волей человѣка («аще и порфиру носитъ», какъ выражается Іоаннъ Грозный) и волей Монарха, какъ Государя, какъ верховной власти.

Величайшая обязанность и искусство Монарха именно и состоятъ въ томъ, чтобъ не смѣшивать своихъ личныхъ наклонностей и пожеланій со своей государственной волей.

Поэтому правильные органы законодательной дѣятельности въ монархіи — едва ли не болѣе необходимы, чѣмъ всѣ остальные. Правильный порядокъ въ проявленіи законодательной воли Монарха есть дѣло наибольшей важности.

Воля Монарха какъ верховной власти должна выражать въ себѣ величайшую освѣдомленность, обдуманность, разумъ, соотвѣтствіе съ обстоятельствами и съ духомъ націи. Монархъ какъ человѣкъ можетъ не знать, и даже иногда не можетъ знать и сотой доли того, что необходимо знать для установленія даннаго закона. Монархъ какъ человѣкъ можетъ даже не догадываться о томъ, что извѣстный законъ необходимъ, а другой требуетъ отмѣны. Но государственный механизмъ для того и существуетъ, чтобы силу Монарха какъ человѣка увеличивать содѣйствіемъ всей, по возможности, силы національнаго разума и знанія. Правильныя законодательныя учрежденія должны достигать именно этой цѣли. Ими должна быть обезпечена чуткая законодательная иниціатива, всестороннее освѣдомленіе относительно всего, говорящаго за и противъ даннаго закона, обдуманность рѣшенія и, наконецъ, удачная редакція закона.

Посему-то, въ монархіяхъ, законосовѣщательная дѣятельность должна быть обставляема присутствіемъ наилучшихъ силъ страны, какія только можно найти.

Среди нихъ, въ исторіи, находили мѣсто и народные представители. Дѣйствительно, по смыслу своихъ задачъ, законодательныя учрежденія нуждаются въ присутствіи не однихъ представителей службы, не однихъ спеціалистовъ юристовъ, но и представителей національной мысли и совѣсти. Среди высшихъ государственныхъ учрежденій — это именно то мѣсто, гдѣ особенно желательны и потребны «совѣтные люди» самого управляемаго народа, его сословій или общественныхъ учрежденій.

Относительно высшей судебной власти должно замѣтить что сохраняя небходимую свою независимость, она никакъ не можетъ быть ни безконтрольною, ни распространять идею своей независимости на отношенія къ самой верховной власти. Эта послѣдняя претензія, хотя весьма распространенная, рѣшительно ничѣмъ не оправдывается и ведетъ только къ деспотизму и деморализаціи суда. Независимость спеціализированныхъ властей необходима и разумна только въ отношеніи другихъ спеціализированныхъ же властей, но верховная власть — есть общая владычица, и не можетъ искажать себя отсѣченіемъ отъ своей компетенціи цѣлой важной отрасли спеціализированнаго управленія. Право апелляціи къ верховной власти, посему, не можетъ быть уничтожено, хотя и долженъ быть установленъ срокъ, послѣ котораго рѣшеніе суда, не опротестованное передъ верховною властью, приводится въ исполненіе.

Нельзя также признать правильности идеи, которая придаетъ суду значеніе контрольнаго органа управительныхъ учрежденій. Судебное вѣдомство есть, конечно, хранилище законности, но, во-первыхъ, всѣ вообще вѣдомства должны сохранять и охранять законность, во-вторыхъ, одного охраненія законности недостаточно для органа контроля. Въ Россіи Сенатъ, получивъ функцію хранителя законности, являлся и высшей судебной инстанціей, и органомъ царскаго контроля. Это было, конечно, лучше, чѣмъ отсутствіе всякаго контроля, но никакъ не можетъ быть признано достаточнымъ.

Учрежденіе, контролирующее управленіе съ точки зрѣнія одной законности, не можетъ охватить всей области царскаго контроля. Въ дѣйствіяхъ частныхъ властей, при полномъ соблюденіи законности, могутъ проявляться столь неудобныя качества, какъ вялость, небрежность, неспособность и т. д. Эти качества могутъ отражаться на ходѣ управленія не менѣе вредно, чѣмъ незаконность. Съ другой стороны, могутъ быть дѣйствія юридически «незаконныя», но составляющія прямой долгъ служащаго какъ гражданина, исполняющаго свой долгъ въ отношеніи верховной власти.

Было бы невозможно допускать судъ входить въ оцѣнку такихъ дѣйствій, въ отношеніи которыхъ приходится оставлять почву строгой законности и становиться на точку зрѣнія общественной пользы и высшей правды. Это значило бы деморализовать судъ и подрывать такимъ образомъ въ системѣ управительныхъ властей необходимый органъ охраны и воспитанія законности. А въ то же время — судебная власть, въ сферѣ такихъ «внѣзаконныхъ» оцѣнокъ, вовсе не подготовлена къ правильному рѣшенію и не вооружена надлежащей для этого универсальностью компетенціи. Судъ — для того чтобы быть хорошимъ судомъ, долженъ оставаться самимъ собою властью судебною, а не контрольною. Его дѣло — сфера законной справедливости.

Такое же искаженіе идеи судебныхъ учрежденій составляетъ присвоеніе имъ права истолкованія смысла законовъ. Дѣло суда — примѣненіе закона, а не его истолкованіе. Если законъ не ясенъ, и его точнаго смысла или соотношенія съ другими узаконеніями приходится доискиваться, то это вина законодательныхъ учрежденій, которая ими же должна быть исправлена. Обязанность суда въ подобныхъ случаяхъ — потребовать разъясненія смысла закона у законодательныхъ учрежденій, и донести до свѣдѣнія верховной власти о замѣченой неисправности дѣйствія законодательной власти. Но право самостоятельнаго истолкованія смысла закона судебными учрежденіями, при малѣйшей распространенности, можетъ вести за собою лишь неизбѣжный произволъ суда и создавать въ концѣ концовъ не разъясненіе закона, а, наоборотъ, безвыходную путаницу противоположныхъ способовъ его пониманія.

Но отстраняя присвоеніе судомъ власти, ему не принадлежащей, должно тѣмъ незыблемѣе упрочивать его обязанность неукоснительно примѣнять власть ему свойственную. Обязанность судебной власти привлекать къ отвѣтственности нарушителей закона не должна быть парализуема въ отношеніи самыхъ высокихъ лицъ правительственныхъ вѣдомствъ. Генералъ-прокуратура для сношеній по этому предмету должна имѣть прямой доступъ къ верховной власти, небрежность же ея въ отношеніи возбужденія предслѣдованія противъ высшихъ должностныхъ лицъ должна быть поставлена въ разрядъ самыхъ тяжкихъ преступленій по должности.

Переходя къ исполнительной власти, должно замѣтить, что ея надлежащая постановка чаще всего встрѣчаетъ въ монархіи препятствія, проистекающія отъ самыхъ достоинствъ единоличнаго принципа, обладающаго особенными способностями къ исполнительному дѣйствію, а посему легко приводящему къ нѣкоторымъ въ этомъ отношеніи увлеченіямъ.

А между тѣмъ проистекающій отъ этого вредъ столь великъ, что именно отъ чрезмѣрнаго пользованія монархомъ исполнительной властью чаще всего подрывалось значеніе монархіи какъ власти верховной.

Исполнительная власть, какъ извѣстно, расчленяется по предметамъ вѣденія въ систему отдѣльныхъ самостоятельныхъ министерствъ, но всѣ они все-таки ведутъ одно общее дѣло, а потому должны объединяться въ одно правительство.

Монархическая власть при этомъ очень легко превращается въ центральный объединяющій органъ министерствъ, т. е. становится тѣмъ, что въ конституціонныхъ странахъ представляетъ первый министръ, канцлеръ кабинета. Но это положеніе въ концѣ концовъ и создаетъ ту «бюрократическую олигархію», которая выше обрисована, и представляетъ столь дефектную правительственную систему. Монархъ, поставленный въ положеніе «премьера», лишается возможности отправленія своихъ прямыхъ функцій верховной власти, а въ то же время фактически не можетъ не только исполнять, но даже точно узнать дѣйствительнаго содержанія безчисленныхъ дѣлъ, подносимыхъ на его рѣшеніе каждымъ изъ министровъ. Между тѣмъ все прикрывается именемъ Монарха, и это снимаетъ съ министровъ всякую дѣйствительную отвѣтственность. Въ результатѣ управленіе начинаетъ идти со множествомъ недосмотровъ и злоупотребленій, представители исполнительной власти приводятъ въ разстройство власть законодательную и судебную, да и сами болѣе занимаются взаимною борьбой за власть, чѣмъ внимательнымъ исполненіемъ ввѣренныхъ имъ дѣлъ.

Для предупрежденія такого ненормальнаго положенія дѣлъ исполнительныя власти должны имѣть, въ закономъ указанной сферѣ, право (и обязанность) самостоятельнаго дѣйствія, за собственной отвѣтственностью. Необходимо, чтобы они не имѣли возможности прятаться за верховную власть, что, понятно, избавляетъ ихъ отъ отвѣтственности. Что касается непосредственнаго участія верховной власти въ исполнительномъ управленіи — оно должно проявляться лишь въ строго необходимой сферѣ.

Задача совершенства управленія, слѣдовательно, сводится теоретически къ тому, чтобы сфера дѣйствія исполнительной власти была правильно раздѣлена на двѣ области, въ одной изъ которыхъ — министры ведутъ дѣла самостоятельно, а въ другой должны испрашивать Высочайшаго разрѣшенія.

Это можно поставить какъ общее правило монархическаго управленія.

Совершенно къ тому же выводу приходитъ и П.Н. Семеновъ въ своей критикѣ русскихъ учрежденій, оговариваясь впрочемъ, что это должно сопровождаться существованіемъ очень сильнаго органа контроля за министерствами и возможнымъ сокращеніемъ единоличныхъ докладовъ [2] министровъ Государю.

Считая (едва ли правильно), что такимъ органомъ долженъ быть именно Сенатъ, онъ говоритъ:

«Самодержавная власть должна оградить себя какъ можно лучше отъ опасности быть недостаточно освѣдомленной по дѣлу, требующему разрѣшенія, или быть умышленно или неумышленно введенной въ заблужденіе единоличными докладами. Поэтому въ закономъ опредѣленныхъ случаяхъ министры должны дѣйствовать по полномочію, за свой страхъ и отвѣтственность передъ верховной властью черезъ посредство Сената, въ другихъ случаяхъ они должны представлять въ Сенатъ о предлагаемой мѣрѣ… въ третьихъ — испрашивать разрѣшенія Монарха», докладывая ему, какъ общее правило, въ присутствіи коллегіи и лишь въ исключительныхъ случаяхъ единолично.

Но при всей необходимости достигнуть самостоятельности и отвѣтственности исполнительной власти, нельзя думать, чтобы эта цѣль вполнѣ достигалась разграниченіемъ области ихъ непосредственнаго рѣшенія отъ дѣлъ, требующихъ Высочайшаго рѣшенія, тѣмъ болѣе, что разграниченіе это легче установить на бумагѣ, чѣмъ на практикѣ.

Здѣсь прежде всего является вопросъ: чѣмъ будетъ поддерживаться необходимое единство дѣйствія всей совокупности министерствъ, цѣлаго правительства? Если это единство поддерживается самимъ Императоромъ, то трудно ждать самостоятельности министровъ даже въ дѣлѣ, отведенномъ на ихъ рѣшеніе. Если единство поддерживается коллегіей министровъ, то министръ, несущій личную отвѣтственность, можетъ ли подчиниться коллегіи, требующей чего-либо, по его мнѣнію, неудобнаго или совершенно вреднаго?

Эти сложности, можетъ быть, могутъ быть рѣшены учрежденіемъ кабинета министровъ, съ однимъ премьеръ-министромъ (канцлеромъ), который явится отвѣтственнымъ лицомъ. Но и въ этомъ случаѣ вопросъ о томъ, насколько отвѣтственность будетъ фактически дѣйствительна, всецѣло зависитъ отъ силы контроля, имѣющагося надъ дѣйствіемъ исполнительной власти.

Такимъ образомъ, при самомъ разумномъ рѣшеніи вопроса о районѣ самостоятельности дѣйствій министровъ или кабинета министровъ, — главное вниманіе приходится все-таки посвятить вопросу объ организаціи надъ ними сильнаго контрольнаго учрежденія.

Какова же должна быть его организація для того, чтобы оно было не фиктивнымъ, а дѣйствительнымъ орудіемъ контроля и привлеченія къ отвѣтственности? Это одинъ изъ основныхъ вопросовъ высшихъ государственныхъ учрежденій. Русская практика съ Петра Великаго и по настоящій моментъ даетъ очень важныя въ этомъ отношеніи указанія.

Петръ Великій установилъ правительствующій Сенатъ какъ органъ объединенія всѣхъ властей около верховной власти и какъ орудіе ея контроля. При преобразованіяхъ Александра I мысль о необходимости такого контроля не была оставлена, и Сенатъ былъ вооруженъ для того весьма широкими на видъ правами. П.Н. Семеновъ цитируетъ весьма назидательныя въ этомъ отношеніи мѣста Манифеста 8 сент. 1802 г.

«Слѣдуя… внушеніямъ сердца Нашего, слѣдуя великому духу Преобразителя Россіи, Петра Великаго, Мы заблагоразсудили раздѣлить государственныя дѣла на разныя части, и для благоуспѣшнѣйшаго теченія поручить оныя вѣденію избранныхъ Нами министровъ, постановивъ имъ главныя правила, коими они имѣютъ руководствоваться… На правительствующій же Сенатъ, коего обязанности и первоначальную степень власти Мы указомъ Нашимъ, въ сей день даннымъ, утвердили, возглагаемъ важнѣйшую и сему верховному мѣсту наипаче свойственную должность разсматривать дѣянія министровъ по всѣмъ частямъ ихъ управленія ввѣреннымъ и по надлежащемъ сравненіи оныхъ съ государственными постановленіями и съ донесеніями, прямо отъ мѣстъ до Сената дошедшимъ, дѣлать свои заключенія и представлять намъ докладомъ».

Въ этихъ цѣляхъ Сенатъ былъ вооруженъ самыми широкими правами. Но что же получилось въ результатѣ? Самъ П.Н. Семеновъ констатируетъ, что министерская власть быстро побѣдила Сенатъ и всѣ его контрольныя права остались мертвой буквой. Да современники учрежденія министерствъ и тогда не вѣрили въ дѣйствительность контроля Сената. Въ этомъ отношеніи особенно вѣско мнѣніе Сперанскаго, высказанное не апріорно, а черезъ нѣсколько лѣтъ практики новыхъ учрежденій.

«Графъ Сперанскій, въ планѣ государственнаго образованія, предоставленномъ императору Александру въ 1809 г., въ такихъ глубоко вѣрныхъ и пророческихъ словахъ характеризовалъ слишкомъ поспѣшное введенное учрежденіе министерствъ. По его мнѣнію надо было установить государственное сословіе, передъ которымъ министерская власть была бы фактически отвѣтственна. Онъ полагалъ, что и Сенатъ не удовлетворитъ этому требованію. Если бы даже сами министры, говоритъ онъ, пожелали у насъ утвердить свою отвѣтственность, они не могли бы въ томъ успѣть: ибо гдѣ законъ самъ не стоитъ на твердомъ основаніи, тамъ и отвѣчать передъ нимъ нельзя. Отъ сего недостатка происходитъ, что всѣ дѣйствія министерскаго установленія приняли видъ произвола».

Отчего получается такой результатъ? Отчасти отъ того, что учрежденіе, по существу относящееся къ судебной власти, какъ Сенатъ, не можетъ быть сильнымъ контролеромъ исполнительной власти, такъ какъ его природная компетенція недостаточна для этого многообъемлюща [3].

Облеченіе высшаго органа судебной власти правами общаго контроля составляетъ даже нарушеніе принципа взаимной независимости спеціальныхъ властей.

Въ парламентарныхъ странахъ высшимъ органомъ контроля являются законодательныя палаты, что все-таки болѣе естественно, такъ какъ непосредственное дѣйствіе верховной власти (которой надлежитъ общій контроль), изъ числа раздѣленныхъ властей, ближе слито съ дѣйствіемъ власти законодательной. Впрочемъ высшая контрольная власть законодательныхъ палатъ въ конституціонныхъ странахъ проистекла не изъ какихъ-либо глубокихъ соображеній, а изъ того факта, что законодательныя палаты состоятъ изъ народныхъ депутатовъ, претендующихъ на представительство верховной власти.

Въ монархіи, которая можетъ въ особѣ Монарха дѣйствительно дать законодательнымъ учрежденіямъ постоянное присутствіе верховной власти, органъ высшаго контроля болѣе логично, чѣмъ въ парламентарномъ государствѣ, могъ бы быть слитъ съ высшимъ органомъ законодательства. Но было бы еще правильнѣе имѣть для того особый органъ, при особѣ Монарха, въ видѣ какой-либо царской думы или царскаго совѣта. Такое учрежденіе, конечно, для того, чтобы явиться сильнымъ ораномъ контроля надъ всѣмъ спеціализированными властями, должно имѣть универсальную компетенцію, а для этого и въ личномъ составѣ имѣть представителей всѣхъ высшихъ властей: законодательной, судебной и исполнительной, но ни въ какомъ случаѣ не состоять исключительно изъ нихъ. Именно Сенатъ Петра Великаго вполнѣ и очень быстро показалъ, что будучи составленъ изъ представителей исполнительныхъ коллегій того времени, онъ былъ совершенно лишенъ стремленія и способности къ ихъ контролю.

Для контроля должно быть создано нѣчто аналогичное тому «государственному сословію», о которомъ мечталъ Сперанскій. Оно должно непремѣнно имѣть значительное число членовъ, избранныхъ или вызванныхъ изъ среды самихъ общественныхъ силъ, такъ какъ общественные элементы представляютъ драгоцѣннѣйшій факторъ контроля. Члены этой царской думы, конечно, должны быть поставлены совершенно независимыми, въ непосредственномъ общеніи съ верховной властью, и самое это учрежденіе, имѣя права законодательной иниціативы, должно быть также мѣстомъ обычныхъ докладовъ министровъ, и облечено правомъ запросовъ имъ, и представленія верховной власти заключеній относительно той или иной степени отвѣтственности министровъ, до преданія ихъ суду.

Въ парламентарныхъ странахъ аналогичные органы обыкновенно раздѣляются на двѣ палаты, изъ коихъ одна представляетъ народныхъ представителей, другая же или такъ или иначе — назначенныхъ «пэровъ», или представителей «Штатовъ», или вообще лицъ несмѣняемыхъ и болѣе независимыхъ. Всѣ эти сочетанія могутъ имѣть смыслъ въ демократіи, особенно въ цѣляхъ придать высшимъ государственнымъ учрежденіямъ нѣсколько болѣе консервативности, создать сдержку чрезмѣрному легкомыслію и увлеченіямъ «представителей народа». Едва ли все это имѣетъ какой-либо смыслъ въ монархическомъ государствѣ.

Элементы служебной опытности, непосредственнаго знанія дѣйствія управительнаго механизма, и народные «совѣтные люди», вызванные или избранные, являются скорѣе взаимнымъ, дополненіемъ, и ихъ совѣщанія и рѣшенія наилучше могутъ происходить въ полномъ общеніи ихъ всѣхъ. Не имѣло бы никакого смысла разбивать на какія-то враждующія части тотъ органъ, котораго цѣль составляетъ объединеніе всѣхъ государственныхъ и національныхъ силъ около верховной власти.

Таковой представляется, въ общей сложности, система управленія и контроля, въ которой извѣстное мѣсто находятъ и «совѣтные люди» самого народа. Но важность возможно большаго общенія верховной власти съ націей такъ велика, что несмотря на присутствіе «совѣтныхъ людей» въ государственныхъ учрежденіяхъ, періодическіе совѣщательные Земскіе Соборы не теряютъ своего значенія.

Относительно ихъ должно лишь замѣтить, что польза ихъ всецѣло зависитъ отъ того — выражаютъ ли они мнѣнія дѣйствительно соціальныхъ слоевъ, или — представляютъ простое собраніе политикановъ? Во второмъ случаѣ — конечно, они бы представляли только орудіе тенденціозной оппозиціи во что бы то ни стало, и теряютъ всякое разумное значеніе. Полезная практика Земскихъ Соборовъ поэтому тѣсно связана съ развитіемъ внутренней организаціи національныхъ слоевъ, при достиженіи чего Земскіе Соборы, какъ представительство этихъ организованныхъ соціальныхъ группъ, имѣютъ огромное значеніе, незамѣнимое никакимъ частнымъ участіемъ «совѣтныхъ людей» въ государственныхъ учрежденіяхъ.

Примѣчанія:
[1] Мнѣ кажется, что даже Высочайшее повелѣніе не всегда можетъ безусловно покрывать вину министра, его испросившаго внѣзаконнымъ путемъ. Хотя воля верховной власти есть источникъ закона, но при этомъ иногда возможенъ вопросъ о томъ, не подлежитъ ли министръ отвѣтственности на злоупотребленіе довѣріемъ верховной власти.

[2] Въ цѣляхъ моей книги, разсматривающей монархическій принципъ вообще, а не спеціально русскую практику, нѣтъ надобности входить въ такія тонкости управительной техники. Но значеніе единоличнаго доклада, какъ орудія бюрократической узурпаціи представляетъ и общій творческій интересъ. Нельзя не обратить поэтому вниманія на то, что господство единоличныхъ докладовъ теперь обличается какъ источникъ множества золъ всѣми критиками русскихъ бюрократическихъ учрежденій. Такъ объ этомъ очень сильно и настойчиво говоритъ генералъ А.А. Кирѣевъ. П.Н. Семеновъ формулируетъ противъ нихъ цѣлый обвинительный актъ:
«Единоличными докладами, — говоритъ онъ, — подрывался главный устой самодержавія — законность и порядокъ, когда 1) докладами обманывали верховную власть или неумышленно вводили ее въ заблужденіе, 2) докладами покрывалось нарушеніе закона и злоупотребленія, 3) докладами измѣнялись законы, и такія Высочайшія повелѣнія публиковались Сенатомъ, получая этимъ силу закона, или не опубликовывались и дѣйствовали какъ бы втайнѣ, 4) докладами предрѣшались государственныя мѣры и умалилось значеніе учрежденій, законно уполномоченныхъ къ обсужденію ихъ, 5) докладами обходились государственныя учрежденія и установленный порядокъ, 6) докладами, несогласованными между вѣдомствами, верховная власть приводилась къ опасности противорѣчія своихъ дѣйствій, 7) докладами верховная власть вовлекалась въ неподлежащую сферу дѣйствія, гдѣ министры обязаны были принимать мѣры на свой страхъ, не прикрываясь верховной властью.
Такія обвиненія выставляются противъ единоличныхъ докладовъ теперь, послѣ столѣтней практики министерскихъ учрежденій. Но Сперанскій, и при самомъ началѣ ихъ, не допускалъ единоличныхъ докладовъ и предполагалъ необходимыми три собранія: 1) собраніе министровъ въ Сенатѣ для дѣлъ текущихъ, 2) собраніе министровъ въ Сенатѣ же для дѣлъ, требующихъ Высочайшаго разрѣшенія, 3) особый докладъ министровъ въ кабинетѣ Его Величества для дѣлъ чрезвычайныхъ и требующихъ тайны.

[3] Въ отношеніи Сената я также не могу согласиться съ мыслями П.Н. Семенова, какъ и покойного Юзефовича. Не отрицая извѣстнаго значенія Петровскаго Сената какъ органа объединенія властей, я не замѣчалъ въ Исторіи, чтобы онъ былъ когда бы то ни было достаточно удачнымъ орудіемъ даже и этого. Что касается его контролирующей способности, ея быть можетъ хватало при плохомъ построеніи исполнительной власти, при ея безсиліи, но со времени ея преобразованія при Александрѣ I, Сенатъ оказался уже самъ передъ ней безсиленъ, какъ это прекрасно обрисовываетъ и П.Н. Семеновъ. Но покупать силу контроля цѣной безсилія исполнительной власти — невозможно. Исполнительная власть не менѣе нужна и важна, чѣмъ всякая другая, и то негодованіе, которое она возбуждаетъ теперь въ критикѣ, вслѣдствіе превращенія въ бюрократическую узурпацію и «олигархію министровъ», не должно закрывать наши глаза на необходимость сильной, іерархической, централизованной исполнительной власти. Для того же, чтобы она не превращалась въ олигархію и узурпацію, имѣются иныя средства, а не порча исполнительной власти, не ея обезсиленіе. Такое средство состоитъ въ томъ, чтобы верховная власть не приходила къ фактическому сліянію съ министерствами, но оставалась на высотѣ всѣхъ полномочій верховной власти.
Для этого высшій органъ совѣщанія и наблюденія верховной власти долженъ представлять сочетаніе всѣхъ властей, и дополненъ непремѣннымъ участіемъ въ немъ общественныхъ силъ. Пока же этого нѣтъ — верховная власть не можетъ фактически сохранить самостоятельности дѣйствія и контроля, какъ бы мы ни портили управительныя власти.

Источникъ: Левъ Тихомировъ. Монархическая Государственность. Томъ третій. Часть четвертая: Монархическая политика. — Изданіе Техническаго Центра Зарубежныхъ Организацій Русской Національно-Мыслящей Молодежи. — Мюнхенъ: Типографія Р. Ольденбургъ, 1923. — С. 213–226.

+ + +

МВН. Данные рассуждения Л.А. Тихомирова, главного идеолога Русской монархии, кому-то покажутся скучными. Несколько сложный для восприятия текст этой главы показывает, однако, ход мысли автора в обосновании важного вывода – предлагаемого им корпоративного устройства представительской власти при монархии: «Земскіе Соборы, какъ представительство этихъ организованныхъ соціальныхъ группъ». Земские Соборы на Руси были именно таким органом в структуре «сочетанной власти», как ее называет Тихомиров в этом же своем труде.

Поэтому было бы упрощением (как это нередко встречается у наших монархистов) категорически противопоставлять монархию демократии (народоправству). Вспомним, что в допетровское время Цари правили вместе с Боярской Думой (аристократический элемент власти) и Земскими Соборами (сословно-демократический элемент с участием духовенства). Славянофилы считали Земские Соборы непременной принадлежностью Русской монархии, а Тихомиров подчеркивал: «Можно иметь единоличную власть и без монархии. Наоборот, можно и при монархии пользоваться всеми силами коллективных властей повсюду, где они нужны». В управлении государством верховная монархическая власть разумно сочетается и с демократическими силами (выборное самоуправление на административных низах типа земств), и с аристократическими («лучшие люди»), стремится «привлекать к участию в государственных делах все социальные силы, то есть побуждает производить сочетанную управительную власть», а это значит – использовать «в государственном деле лучшие свойства всех принципов власти, не допуская их лишь до вредного верховенства».

Разумеется, необходимое условие для формирования здоровой и эффективной «сочетанной» власти – должный образовательный ценз, для чего нужна соответствующая государственная система воспитания и образования народа. Ни того ни другого в нашей стране нет после вековой национальной катастрофы, не преодоленной до сих пор… Мiровоззренческая неграмотность и правящего слоя, и культурной «элиты», и значительной части патриотической оппозиции  поражает и удручает. Грамотные обречены быть маргиналами, и собрать их воедино в Земский Собор как золотую руду на благо государства и общества некому… В нынешних условиях Земский Собор в нашей стране будет только пустой говорильней или просто декорацией, к которой власть может прибегнуть для своей исторической «легитимации» и маскировки своей сущности.

К сожалению, в нынешнем Олигархате РФ «безальтернативная» верховная власть, не имеющая нравственных ограничений, налагаемых на православного монарха его служением Богу в качестве Помазанника, и превосходящая сейчас в объеме своих полномочий и практически неограниченных возможностей власть монархическую (законодательная, судебная и церковная власти в РФ имеют лишь декоративное назначение ‒ согласно признанию В. Суркова)  ‒ эта верховная власть не только не пользуется всеми «сочетанными» лучшими силами народа, но целенаправленно удушает их как опасные для сложившейся государственной системы. Система озабочена прежде всего своей «безальтернативностью», то есть самосохранением. Ее можно назвать эгоистично клановой авторитарной с искусственным авторитетом Верховного Правителя, который обладает своей никому не подконтрольной кассой, своим исполнительным аппаратом, стоящим над  министерским правительством, и своими секретными спецслужбами.

В свою очередь, такое удушение верховной властью лучших народных сил (их недопущение в административные структуры, в СМИ и в верхние этажи общества, иногда даже уголовное удушение), здоровых сил, предлагающих очевидно необходимые изменения в системе, порождает оппозицию, не только терпеливо-лояльную, ограничивающую себя тактикой «малых дел» на местах, но и нелояльную нигилистическую оппозицию, в которую втягиваются не худшие люди нашего общества, но их способности часто направляются в антигосударственное русло ‒ вплоть до того, что они вольно или невольно становятся инструментами наших геополитических врагов (пример: Навальный) и обрастают по-настоящему худшими людьми.

Этот заколдованный порочный круг неисправим в рамках нынешней эгоистично клановой авторитарной государственной системы. Хуже нее может быть только ее катастрофический крах, который станет концом России, и потому тоже неприемлем. Но, к сожалению, она сама к этому идет, полагаясь на оборону в Мiровой войне «без Бога, своею собственной рукой».